ถอดบทเรียนแก้หมอกควันและกลไกกฎหมายข้ามพรมแดนของจีนสู่ทางออกของประเทศไทย
พื้นที่ภาคเหนือของประเทศไทยกำลังเผชิญกับวิกฤตหมอกควันเรื้อรังที่ทวีความรุนแรงขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยในเดือนเมษายน 2569 ดัชนีคุณภาพอากาศ (AQI) พุ่งสูงจนติดอันดับเมืองที่มีมลพิษแย่ที่สุดในโลกติดต่อกันนานกว่า 10 วัน สถานการณ์ที่ยืดเยื้อนี้ได้นำมาซึ่งคำถามสำคัญในเชิงนโยบายว่า มาตรการที่รัฐบาลนำมาใช้ในปัจจุบันเป็นการแก้ไขปัญหาที่ตรงจุดและทันท่วงทีหรือไม่ หรือเป็นการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าแบบเดิมที่ขาดแรงขับเคลื่อนเชิงโครงสร้าง การก้าวข้ามวิกฤต PM2.5 จำเป็นต้องเปลี่ยนแนวคิดจากการขอความร่วมมือไปสู่การบังคับใช้เกณฑ์มาตรฐานอย่างจริงจัง บทความนี้จึงขอนำเสนอการวิเคราะห์กรณีศึกษาของสาธารณรัฐประชาชนจีน ประเทศที่เคยเผชิญวิกฤติ PM2.5 แต่สามารถพลิกฟื้นสถานการณ์ได้อย่างรวดเร็วผ่านมาตรการเชิงรุกและระบบตัวชี้วัดที่วัดผลได้จริง
ปฏิบัติการ War on Pollution การบริหารจัดการแบบเบ็ดเสร็จ
ในปี 2013 รัฐบาลจีนประกาศสงครามกับมลพิษทางอากาศ โดยยกระดับสิ่งแวดล้อมให้เป็นส่วนหนึ่งของความมั่นคงทางสังคมผ่าน 3 กลไกหลัก ดังนี้
- ระดับนโยบาย: บังคับใช้แผนปฏิบัติการป้องกันและควบคุมมลพิษทางอากาศ (Air Pollution Prevention and Control Action Plan) โดยกำหนดเป้าหมายการลดฝุ่น PM2.5 ตามรายมณฑล เป็นตัวเลขเชิงปริมาณที่ชัดเจน
- การเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน: สั่งระงับกิจการโรงงานที่ไม่ได้มาตรฐานและจำกัดการใช้ถ่านหินในครัวเรือน โดยเปลี่ยนผ่านสู่ก๊าซธรรมชาติและพลังงานสะอาดในภาวะวิกฤต
- นวัตกรรมและเทคโนโลยี: ใช้เครือข่ายสถานีตรวจวัดที่ครอบคลุมทุกพื้นที่ร่วมกับระบบ AI เพื่อพยากรณ์และสั่งหยุดกิจกรรมที่ก่อให้เกิดมลพิษล่วงหน้า
กลไกตัวชี้วัดที่เดิมพันด้วยตำแหน่ง หัวใจของการขับเคลื่อนนโยบายอย่างเป็นรูปธรรม
ความสำเร็จของจีนไม่ได้มาจากเทคโนโลยีเพียงอย่างเดียว แต่มีรากฐานมาจากความรับผิดชอบด้านสิ่งแวดล้อม เปลี่ยนตัวชี้วัดผลงานหลักของเจ้าหน้าที่รัฐจากตัวเลขทางเศรษฐกิจ (GDP) เป็นผลสัมฤทธิ์ด้านสิ่งแวดล้อมแทน
กลไกดังกล่าวขับเคลื่อนผ่านความรับผิดชอบตามสายบังคับบัญชา (Vertical Responsibility) โดยรัฐบาลกลางจะส่งทีมตรวจสอบลงพื้นที่โดยไม่แจ้งล่วงหน้า เพื่อประเมินสถานการณ์จริงและป้องกันการบิดเบือนข้อมูลสถิติ หากพื้นที่ใดลดมลพิษไม่ได้ตามเป้าหมาย ผู้บริหารของพื้นที่นั้นจะถูกลงโทษวินัยรุนแรงหรือปลดออกจากหน้าที่ทันที มาตรการที่เอาตำแหน่งงานเป็นเดิมพันเป็นกลไกผลักดันให้เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นต้องเร่งแก้ไขปัญหา PM2.5 อย่างจริงจัง
นอกจากนี้ จีนยังใช้ระบบคำสั่งบังคับตามระดับการแจ้งเตือน (Mandatory Emergency Response System) ที่มีสภาพบังคับทางกฎหมาย เมื่อปริมาณฝุ่นพุ่งสูงเกินเกณฑ์มาตรฐาน มาตรการขั้นเด็ดขาดจะถูกบังคับใช้ทันที เช่น การสั่งหยุดสายการผลิตโรงงาน หรือการจำกัดการใช้รถยนต์ส่วนบุคคลตามเลขทะเบียน วันคู่-วันคี่ ซึ่งมาตรการเหล่านี้ก้าวข้ามการขอความร่วมมือไปสู่การบังคับใช้กฎหมายอย่างเต็มรูปแบบ จะเห็นได้ว่าในภาวะวิกฤติ การใช้อำนาจรัฐที่มีบทลงโทษที่ชัดเจนและเข้มงวด คือเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพที่สุดในการปกป้องสุขภาพของประชาชนและเร่งคืนอากาศสะอาดให้แก่สังคม
ปัญหาหมอกควันข้ามพรมแดน เมื่อฝุ่นไม่มีหนังสือเดินทาง
ในอดีต จีนมักมีข้อพิพาทกับเกาหลีใต้และญี่ปุ่น เกี่ยวกับแหล่งกำเนิดของฝุ่นว่ามาจากประเทศไหนกันแน่ จีนจึงแก้ปัญหาโดยการเปลี่ยนจากการตอบโต้กันทางการเมืองมาเป็นการสร้างฐานข้อมูลทางวิทยาศาสตร์ร่วมกัน เพื่อใช้ตัวเลขจริงมายืนยันกันว่าแหล่งกำเนิดฝุ่นมาจากที่ใด ซึ่งช่วยลดความขัดแย้งระหว่างประเทศได้มาก
สำหรับประเทศไทยและประเทศใกล้เคียง การเจรจาทางการทูตเพียงอย่างเดียวอาจมีข้อจำกัดด้านการบังคับใช้ จึงจำเป็นต้องมีกฎหมายที่เข้มงวดเหมือนกฎหมายจัดการหมอกควันข้ามพรมแดน (Transboundary Haze Pollution Act; THPA) ของสิงคโปร์ ซึ่งมีจุดเด่น 2 ประเด็นหลัด ดังนี้
- การเอาผิดนิติบุคคลผู้ก่อมลพิษข้ามพรมแดน โดยให้อำนาจรัฐดำเนินคดีกับผู้ประกอบการหรือนิติบุคคลที่มีส่วนเกี่ยวข้องในการทำให้เกิดหมอกควันลอยเข้าสู่ประเทศไทย แม้ต้นตอการเผาป่าหรือพื้นที่เกษตรจะเกิดขี้นในต่างประเทศ แต่หากการกระทำนั้นส่งผลกระทบต่อคุณภาพอากาศในประเทศไทย รัฐสามารถฟ้องร้องเอาผิดนิติบุคคลที่เป็นเจ้าของพื้นที่หรือผู้รับสัมปทานนั้นได้ทันที
- ความรับผิดชอบของบริษัทแม่ในห่วงโซ่การผลิต เป็นกลไกที่บังคับให้บริษัทขนาดใหญ่กำกับดูแลคู่ค้าหรือเกษตรกรในเครือข่าย เพื่อไม่ให้มีการเผาพื้นที่เกษตร หากพบว่ามีการเผาจนส่งผลกระทบข้ามพรมแดน บริษัทแม่ในฐานะผู้จ้างหรือผู้รับซื้อต้องร่วมรับผิดชอบทั้งทางแพ่งและอาญา
บทวิเคราะห์และข้อเสนอแนะสำหรับประเทศไทย
เพื่อให้การจัดการมลพิษทางอากาศในภาวะวิกฤตมีประสิทธิภาพ ประเทศไทยควรดำเนินการ ดังนี้
- การกำหนดเป้าหมายคุณภาพอากาศให้เป็นตัวชี้วัดความสำเร็จที่สำคัญในแผนปฏิบัติราชการของจังหวัด เพื่อสร้างการบูรณาการร่วมกันระหว่างหน่วยงานท้องถิ่น และเชื่อมโยงผลสัมฤทธิ์ด้านการจัดการมลพิษเข้ากับการจัดสรรงบประมาณและทรัพยากรอย่างเหมาะสม
- ยกระดับความโปร่งใสของข้อมูลคุณภาพอากาศระดับท้องถิ่น เพื่อส่งเสริมให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วมในการติดตามตรวจสอบ และเป็นแรงขับเคลื่อนให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องดำเนินงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ
- ผลักดันมาตรการเอาผิดนอกอาณาเขตใน พ.ร.บ. อากาศสะอาด เพื่อเป็นเครื่องมือในการเจรจาระหว่างประเทศและกำกับดูแลนิติบุคคลไทยที่ไปลงทุนในประเทศเพื่อนบ้านให้มีความรับผิดชอบตลอดห่วงโซ่การผลิต
การแก้ปัญหามลพิษอากาศไม่สามารถพึ่งพาเพียงเทคโนโลยี แต่ต้องอาศัยเจตจำนงทางการเมืองในการปฏิรูปโครงสร้างการบริหารจัดการ การบูรณาการตัวชี้วัดที่เข้มงวดแบบประเทศจีนเข้ากับกฎหมายข้ามพรมแดนที่เด็ดขาดแบบประเทศสิงคโปร์ ซึ่งจะช่วยให้ประเทศไทยก้าวพ้นจากวิกฤตหมอกควันและคุ้มครองสุขภาวะของประชาชนได้อย่างยั่งยืนอย่างเป็นรูปธรรมมากขึ้น
บทความโดย นางสาวอัฏฐารจ ชาวชน นักวิชาการสิ่งแวดล้อมชำนาญการ กองติดตามประเมินผลสิ่งแวดล้อม
Iเอกสารอ้างอิง
National Environment Agency (2014). Transboundary Haze Pollution Act 2014, Singapore. Retrieved from https://sso.agc.gov.sg/Act/THPA2014?ProvIds=P14-#P14-
World Bank (2020). Pollution Management and Environmental Health (Annual Report). World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA. Retrieved from https://thedocs.worldbank.org/en/doc/87e588d5efe96994ab56ce1fbba87fae-0200022021/original/211222-PMEH-2020-Pages.pdf
Zheng, S. &. (2017). A New Era of Pollution Progress in China? Journal of Economic Perspectives. Retrieved from https://www.aeaweb.org/articles?id=10.1257/jep.31.1.71
ร่างพระราชบัญญัติบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด พ.ศ. …. Retrieved from