นโยบายและแผนการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ
1. แนวความคิดและหลักการ
1.1 นโยบายและแผนการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ มีความมุ่งหมายที่จะให้มีการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ และการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติให้ควบคู่ไปกับการพัฒนา เศรษฐกิจและสังคม อันจะยังผลให้การพัฒนาประเทศเป็นการพัฒนาที่ยั่งยืนและเสริมสร้างคุณภาพแห่ง ชีวิตของประชาชน โดยได้กำหนดแนวทางที่จำเป็นเร่งด่วนในการฟื้นฟูทรัพยากรธรรมชาติที่เกิดทด แทนได้ ให้เข้าสู่สภาพสมดุลของการใช้และการเกิดทดแทน และกำหนดแนวทางการแก้ไข ขจัดภาวะมลพิษทางน้ำ มลพิษทางอากาศ มลพิษทางเสียงและความสั่นสะเทือน มูลฝอยและสิ่งปฏิกูล สารอันตราย และของเสียอันตราย ตลอดจนการกำหนดแนวทางในการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติใน อนาคต
การพัฒนาเศรษฐกิจเพื่อเพิ่มพูนรายได้ ของประชาชาติเป็นสิ่งที่รัฐจำเป็นต้องทำ และที่ทำมานับว่าได้ผลดีเป็นที่ชื่นชม นับแต่แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับแรก (พ.ศ. 2504 - 2509) เป็นต้นมาจนถึงปัจจุบัน แต่ในช่วงเวลาที่ผ่านมา ในระยะแรกประเทศไทยซึ่งก็เป็นเช่นเดียวกับประเทศอื่นๆ ทั่วไป ที่มิได้ตระหนักถึงความสำคัญและความจำเป็นที่จะต้องมีนโยบาย และแผนงานป้องกันและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมควบคู่กันไปด้วย ซึ่งยังผลให้เกิดการฉกชิงใช้ทรัพยากรธรรมชาติอันเป็นการทำลายดุลยภาพของระบบ นิเวศ และทำให้สิ่งแวดล้อมเสื่อมโทรม ความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ซึ่งเห็นได้จากดรรชนีรายได้ประชาชาติ จึงมิได้สะท้อนให้เห็นความสูญเสียและสูญเปล่าของทรัพยากรธรรมชาติและความ เสื่อมโทรมของสิ่งแวดล้อม รายได้ของประชากรที่เพิ่มพูนขึ้นแม้จะช่วยให้ประชาชนมีของกินและของใช้มาก ขึ้น แต่ก็ทำให้คุณภาพของชีวิตลดน้อยถอยลงอันเนื่องมาจากความเสื่อมโทรมของสิ่ง แวดล้อม และการเสียดุลยภาพของธรรมชาติซึ่งมีคุณค่าที่ประเมินมิได้และยากที่จะฟื้นฟู ให้คืนสู่สภาพเดิมได้ เช่น ป่าไม้ ซึ่งนอกจากเป็นทรัพยากรธรรมชาติที่สำคัญยิ่งที่มนุษย์ได้ใช้เพื่อการดำรงชีพ แล้ว ป่าไม้ยังเป็นระบบนิเวศที่ค้ำจุนรักษาดุลยภาพของธรรมชาติในการควบคุมสภาพดิน ฟ้าอากาศ ทำให้ฝนตกตามฤดูกาล เป็นเขตกำบังลมพายุ เป็นแหล่งกักเก็บน้ำและระบายน้ำที่มนุษย์ได้มีใช้ตลอดปี ช่วยป้องกันบรรเทาอุทกภัย ป้องกันการพังทลายของหน้าดินจากกระแสน้ำและลมพายุ เป็นนิเวศของมวลพันธุ์พืช และพันธุ์สัตว์ที่ประกอบกันเป็นระบบ เป็นห่วงโซ่อาหาร อันเป็นวงจรพลังงานของสิ่งมีชีวิต ตลอดจนเป็นแหล่งที่ใช้ประโยชน์จากก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ และผลิตออกซิเจนซึ่งจำเป็นแก่การดำรงชีวิตของมวลมนุษย์และสัตว์ ป่าไม้ซึ่งเป็นระบบนิเวศที่ค้ำจุนดุลยภาพของธรรมชาติและเป็นปัจจัยสำคัญของ ชีวิต ได้เคยมีอยู่ในประเทศของเรารวมทั้งสิ้น 171 ล้านไร่ หรือร้อยละ 53 ของพื้นที่ประเทศในปี 2504 ซึ่งเป็นปีแรกของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 1 แต่จากข้อมูลล่าสุด ปี 2536 ปรากฏว่าพื้นที่ป่าไม้รวมทั้งประเทศเหลืออยู่เพียง 83.5 ล้านไร่ หรือร้อยละ 26 ของพื้นที่ประเทศ การสูญเสียพื้นที่ป่าไม้ดังกล่าวและความเสื่อมโทรมในด้านต่างๆ ของสิ่งแวดล้อมในช่วงที่ผ่านมา แม้จะเป็นผลจากความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจก็ตาม แต่ก็มิใช่ว่าการพัฒนาเศรษฐกิจย่อมจะยังให้เกิดการใช้ทรัพยากรในลักษณะทำลาย และเกิดความเสื่อมโทรมอย่างหลีกเลี่ยงมิได้ เพียงแต่ว่านโยบายและแผนพัฒนาเศรษฐกิจนั้นควรจักต้องมีนโยบายและแผนการส่ง เสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมควบคู่กันไปด้วยเท่านั้น การพัฒนาเศรษฐกิจก็จะดำเนินไปได้ โดยไม่ทำลายสิ่งแวดล้อมดังที่ได้เป็นมา อีกทั้งนโยบายและแผนการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมก็จะไม่เป็น อุปสรรคสกัดกั้นการพัฒนาเศรษฐกิจ
นโยบายและแผนการส่งเสริมและรักษา คุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ได้กำหนดเป็นนโยบายและแนวทางการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมระยะยาว 20 ปี จาก พ.ศ.2540 ถึง 2559 เนื่องด้วยลักษณะงานการแก้ไขปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมจำเป็นต้องใช้เวลา และมีความต่อเนื่องในการดำเนินงานจึงจะสัมฤทธิ์ผล ในการพิจารณากำหนดนโยบายและแนวทางในช่วงจากปี 2540 ถึงปี 2559 นั้น นอกจากจะได้คำนึงถึงความสำคัญรีบด่วนในการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อม และความจำเป็นในการฟื้นฟูส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมเป็นพื้นฐานดัง กล่าวแล้ว ก็ยังได้คำนึงถึงองค์ประกอบที่สำคัญอย่างอื่นที่จะมีบทบาทเกี่ยวข้องเป็นตัว แปรในช่วง 20 ปี กล่าวคือ
(1) ประชากรที่จะเพิ่มขึ้นในฐานะผู้ทำการ ผู้บริโภค - อุปโภค และผู้อาศัย
(2) เทคโนโลยี ซึ่งจะนำมาใช้ในกิจกรรมต่างๆ ทั้งการผลิต การสื่อสาร การคมนาคม การบริการ การขจัดแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อม และการส่งเสริมรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม
(3) บทบาทขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นในทุกระดับ ซึ่งจะมีส่วนในการบริหารและการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ และการส่งเสริมรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม ตลอดจนการเฝ้าระวังและการสร้างจิตสำนึกของชุมชน
(4) บทบาทขององค์กรเอกชนในการมีส่วนร่วมในหน่วยงานระดับต่างๆ ในงานด้านสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะการเฝ้าระวังและการสร้างจิตสำนึกของประชาชน และการระดมกำลังอาสาสมัครงานด้านสิ่งแวดล้อม
แผนงานที่จะแสดงและสะท้อนบทบาทขององค์ ประกอบทั้ง 4 ประการ ดังกล่าวนั้น เป็นสิ่งที่จะต้องปรากฏเป็นรูปธรรมในแผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมระยะ 5 ปี และถ่ายทอดไปอยู่ในแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับ จังหวัด ระยะ 1 ปี ดังจะได้กล่าวต่อไปในข้อ 1.2.2 ข้อ 1.2.3 ข้อ 1.2.4 และข้อ 1.2.5
1.2 บริบทของนโยบายและแผนการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2540 - 2559
1.2.1 นโยบายและแผนการการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2540 - 2559 ได้จัดทำขึ้นตามที่พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ได้บัญญัติไว้ในมาตรา 13 (1) กล่าวคือ ให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่เสนอเพื่อขอความเห็น ชอบจากคณะรัฐมนตรี องค์ประกอบของคณะกรรมการ สิ่งแวดล้อมแห่งชาตินี้ บทบัญญัติในมาตรา 12 กำหนดให้นายกรัฐมนตรีเป็นประธาน รอง นายกรัฐมนตรี ซึ่งนายกรัฐมนตรีมอบหมายเป็นรองประธานคนที่หนึ่ง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม เป็นรองประธานคนที่สอง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง รัฐมนตรีว่าการ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข รัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรม เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เลขาธิการคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมไม่เกินแปดคน ซึ่งคณะรัฐมนตรีแต่งตั้ง เป็นกรรมการ ในจำนวนนี้จะต้องมีผู้แทนภาคเอกชนร่วมอยู่ด้วยไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่ง และมีปลัดกระทรวงวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม เป็นกรรมการและเลขานุการ นโยบายและแผนการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติดังกล่าว จึงได้รับการพิจารณาตรวจสอบและกลั่นกรองมาแล้วอย่างกว้างขวางเป็นขั้นตอนจาก ทุกฝ่าย ก่อนที่จะนำเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อขอความเห็นชอบ
1.2.2 ระยะเวลาของนโยบายและแผนการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ตามมาตรา 13 (1) ที่ได้กำหนดไว้เป็นช่วง 20 ปีนั้น นอกจากจะได้คำนึงถึงลักษณะงานด้าน สิ่งแวดล้อมที่จำเป็นต้องใช้เวลาในการดำเนินงานอย่างต่อเนื่องตามที่ได้ กล่าวมาข้างต้นแล้ว ยังได้คำนึงถึงรูปแบบและวิธีการที่จะถ่ายทอดนโยบายและแนวทางที่กำหนดไว้ใน ช่วง 20 ปีไปดำเนิน การ โดยจัดทำเป็น "แผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อม" ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ในมาตรา 35 และมาตรา 36 และจัดทำเป็น "แผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัด" ในมาตรา 37 มาตรา 38 มาตรา 39 มาตรา 40 หรือมาตรา 41 แล้วแต่กรณี
1.2.3 สำหรับ "แผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อม" นั้น มาตรา 35 แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 กำหนดให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวง วิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม เป็นผู้จัดทำโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ เพื่อปฏิบัติตามนโยบายและแผนการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ซึ่งได้กำหนดขึ้นตามมาตรา 13 (1) และให้ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องมีหน้าที่ดำเนินการ ตามอำนาจหน้าที่เพื่อปฏิบัติการให้เป็นไปตามแผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อม อีกทั้งได้กำหนดว่า ให้กระทรวงวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม มีหน้าที่ให้คำแนะนำแก่ส่วนราชการ และรัฐวิสาหกิจที่เกี่ยวข้องเพื่อจัดทำแผนงานหรือดำเนินการอย่างใดอย่าง หนึ่งตามแผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมนั้น
นโยบายและแผนการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2540 - 2559 จึงเป็นกรอบนโยบาย และแนวทางการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติในช่วง 20 ปี ที่จักพึงถ่ายทอดจัดทำเป็น "แผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อม" ต่อเนื่องกันเป็น 4 แผน ๆ ละ 5 ปี เพื่อปฏิบัติตามนโยบาย และแนวทางตามนโยบายและแผนการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2540 - 2559 โดยให้ครอบคลุมและประกอบด้วยแผนงานในเรื่องต่างๆ ซึ่งมาตรา 36 ได้กำหนดไว้แล้วด้วย รวมทั้งเรื่องที่หน่วยงานที่มีหน้าที่ปฏิบัติการและบังคับใช้กฎหมายที่ เกี่ยวข้อง อันเป็นกรณีที่พึงถือได้ว่าคลุมถึงกรุงเทพมหานคร ดังจะได้กล่าวต่อไปในข้อ 1.2.5
1.2.4 แผนงานและการดำเนินงานตามแผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมระยะ 5 ปีดังกล่าว ซึ่งกฎหมายกำหนดให้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา จะถ่ายทอดนำไปจัดทำเป็นแผนการดำเนินงานของส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจที่ เกี่ยวข้อง เพื่อปฏิบัติการให้เป็นไปตามแผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมตามนัยของมาตรา 35 วรรคท้าย ซึ่งได้กล่าวไว้แล้วในข้อ 1.2.3 รวมทั้งการที่จะต้องถ่ายทอดนำไปจัดทำเป็นแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพ สิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัด โดยผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้จัดทำให้สอดคล้องกับจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อม เพื่อขอความเห็น ชอบจากคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติตามความในมาตรา 37 มาตรา 38 มาตรา 40 หรือมาตรา 41 ดังที่ได้กล่าวถึงในข้อ 1.2.2
สำหรับจังหวัดในท้องที่เขตควบคุมมลพิษ ตามมาตรา 59 แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 นั้น แผนปฏิบัติการเพื่อลดและขจัดมลพิษในเขตควบคุมมลพิษ ซึ่งกฎหมายกำหนดให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นในเขตที่ประกาศเป็นเขตควบคุมมลพิษ เป็นผู้จัดทำเสนอต่อผู้ว่าราชการจังหวัดนั้น ให้นำมารวมเป็นส่วนหนึ่งของแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมใน ระดับจังหวัดด้วย
1.2.5 ส่วนเขตกรุงเทพมหานครนั้น แม้พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ในหมวด 3 ส่วนที่ 2 ที่ว่าด้วยการวางแผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมจะมิได้มีบทบัญญัติกล่าวถึงไว้ โดยเฉพาะก็ตาม แต่นโยบายและแผนการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2540 - 2559 มีขอบข่ายครอบคลุมทั่วประเทศ รวมทั้งเขตกรุงเทพมหานครด้วย ดังนั้นแผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมระยะเวลา 5 ปี ดังกล่าวข้างต้น จึงต้องรวมถึงแผนงานและแนวทางการดำเนินงานในเขตกรุงเทพมหานคร และถ่ายทำเป็นแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมในเขตกรุงเทพมหา นคร โดยอนุโลมตามบทบัญญัติของกฎหมายที่ว่าด้วยแผนปฏิบัติการเพื่อการจัดการ คุณภาพสิ่งแวดล้อมในระดับจังหวัด
1.3 นโยบายและแผนการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2540 - 2559 ประกอบด้วยนโยบายหลัก 6 ประการ ดังนี้
นโยบาย 1 : นโยบายทรัพยากรธรรมชาติ
นโยบาย 2 : นโยบายป้องกันและขจัดมลพิษ
นโยบาย 3 : นโยบายแหล่งธรรมชาติและแหล่งศิลปกรรม
นโยบาย 4 : นโยบายสิ่งแวดล้อมชุมชน
นโยบาย 5 : นโยบายการศึกษาและประชาสัมพันธ์เพื่อสิ่งแวดล้อม
นโยบาย 6 : นโยบายเทคโนโลยีเพื่อสิ่งแวดล้อม
